新《预防未成年人犯罪法》的方向、思路与展望
此次对预防未成年人犯罪法的修订是一次系统全面修改。一方面，梳理了该法与未成年人保护法、刑法、治安管理处罚法的关系，进一步完善了中国特色的未成年人法律体系。
另一方面，对篇章结构作出了重塑，进一步填补了我国未成年人偏常行为分级处遇体系存在的空白。同时，新法在若干关键问题上亟需研究出台配套规定。
一、新预防未成年人犯罪法的方向：教育矫治未成年人的偏常行为
预防犯罪的手段是多种的，主要包括惩罚制裁、教育矫治。刑法、治安管理处罚法立足惩罚和制裁。预防未成年人犯罪法立足教育矫治。这是预防未成年人犯罪法存在的价值和意义。
此次修订预防未成年人犯罪法，在进一步厘清与刑法、治安管理处罚法的关系与定位，相互衔接、协调的基础上，始终坚持着教育矫治的核心功用，方向是强化对未成年人不良行为、严重不良行为、犯罪行为的干预与矫治。
二、新预防未成年人犯罪法的思路框架：三级预防与分级处遇
未成年人的违法犯罪通常是一个由轻及重、不断恶化的过程。要预防未成年人犯罪，应当分级预防、及早干预。修订的预防未成年人犯罪法根据三级预防的逻辑，对篇章体例作出了重新设计。
所谓三级预防，就是一般预防、临界预防、再犯预防。一般预防，是指在未成年人出现偏常行为之前开展一系列提前预防的工作，避免他们出现偏常行为。临界预防，是指对于未成年人出现的一些尚未构成犯罪的偏常行为进行干预和矫治，避免发展为犯罪。再犯预防，是指未成年人出现犯罪行为后开展教育感化挽救工作，避免他们再次实施违法犯罪。
第一章总则，规定了预防未成年人犯罪的基础性、根本性问题，包括立法目的、工作原则、参与主体和职责、加强科学研究和表彰奖励措施等内容。
梳理相关规定，预防未成年人犯罪的工作原则包括：（1）教育和保护相结合；（2）分级预防、干预和矫治；（3）尊重未成年人人格尊严和保护未成年人合法权益；（4）综合治理；（5）内外并重。
预防未成年人犯罪工作的参与主体包括国家机关、人民团体、社会组织、企业事业单位、居民委员会、村民委员会、学校、家庭及未成年人等。国家机关预防未成年人犯罪工作中，一项核心职责是加强专门学校建设、发展专门教育。首先，专门教育的适用对象是有严重不良行为的未成年人。其次，专门教育具有双重属性，一方面属于国民教育体系，是一项具有自身规律的教育制度，另一方面属于未成年人保护处分措施体系，是一项带有强制性的矫治制度。最后，规定若干重要保障措施，即纳入经济社会发展规划，成立专门教育指导委员会，根据需要合理设置专门学校，授权国务院制定专门学校建设和专门教育的具体办法等。
第二章预防犯罪的教育，围绕有关各方在一般预防工作中的职责展开。首先，国家、社会、学校和家庭都应当开展预防犯罪教育，增强未成年人防范违法犯罪的意识和能力。其次，父母或者其他监护人是预防未成年人犯罪的第一责任主体，应当依法全面履行监护职责，培养未成年人的良好品行，及时进行教育、引导和劝诫。再次，学校是预防未成年人犯罪的主阵地，在开展针对性的预防犯罪教育、法治教育、心理健康教育、建立学生欺凌防控制度、引入驻校社工、家校联系配合、工作效果考核等方面都应当采取具体措施。最后，人民政府及有关部门、司法机关、群团组织、村委居委、校外活动场所、职业培训机构及用人单位等应当采取措施，开展预防未成年人犯罪的宣传教育活动。
第三章对不良行为的干预，围绕三个核心问题展开，一是如何界定不良行为，二是家社校如何干预不良行为，三是对常见的不良行为如何开展干预。首先，不良行为是未成年人实施的不利于自身身心健康、但是尚不具有社会危害性的行为。其次，对于不良行为的干预由家庭、社区和学校基于各自职责开展，监护人基于监护职责对未成年人的不良行为进行管教，社区发现未成年人有不良行为的予以制止并督促监护人履职，学校基于教育职责对未成年人学生的不良行为可以适用六种管理教育措施。最后，对于旷课、逃学、夜不归宿、离家出走等这些较为常见的情形，规定了学校、家庭、公安机关及有关单位的具体干预职责。
第四章对严重不良行为的矫治，围绕三个核心问题展开，一是如何界定严重不良行为，二是如何设计一套强度不断升级的矫治措施体系，三是矫治措施的适用程序和执行。首先，基于与治安管理处罚法、刑法相衔接、相协调的考虑，严重不良行为是未成年人实施的危害社会的行为，包括两类：一类是违反治安管理的行为，另一类是触犯刑法但因未达刑事责任年龄不予刑事处罚的行为。其次，对严重不良矫治的措施包括三类，第一类是九种矫治教育措施，第二类专门教育措施，第三类是专门矫治教育措施，三类措施的矫治强度不断升级。最后，矫治教育措施的适用由公安机关决定，专门教育措施的适用分为申请审批入学、强制入学两种情形，专门矫治教育的适用仅限于触犯刑法但未达刑事责任年龄不予刑事处罚的行为。
第五章对重新犯罪的预防，主要是围绕如何更好地帮助和促进犯罪的未成年人回归社会而展开。在与刑事诉讼法、社区矫正法、监狱法相衔接、协调的基础上，规定了如下措施：办案中加强法治教育，进一步规范社会调查和心理测评制度，确立合适保证人制度和社会观护制度，强化分别关押、管理和教育及社区矫正，保障未成年服刑人员的义务教育、法治教育和促进其接受职业技术教育，落实刑满释放和接受社区矫正的未成年人的安置帮教措施，未成年人适用有关措施和犯罪记录封存制度，人民检察院对重新犯罪预防工作实行法律监督。
第六章法律责任，对有关各方违反本法规定、没有履行相应义务所面临的法律后果作出了规定。
第七章附则对新法的实施日期作出了规定。
三、新预防未成年人犯罪法的展望：问题与挑战
此次修订对预防未成年人犯罪体系进行了整体设计、系统调整，但仍然有一些关键问题尚不够明确具体，亟需在新法生效前进一步加强研究论证，尽快出台保障新法得以正确贯彻落实执行的具体规定。
一是关于专门教育指导委员会的运行。专门教育指导委员会是法律根据中央文件的精神新增的一项制度。下一步，需要出台文件明确专门教育指导委员会的组成、运行和职能。专门教育指导委员会是由多部门、多人员组成的非正式机构，不是行政主体，不享有行政职能，也不能作出具体行政行为，其职能在于协调专门学校建设中的重大事项、指导专门教育符合正确的办学方向。对此，结合新法的规定，应当着重关注一个核心问题，如何理解专门教育指导委员会的评估同意？换言之，专门教育指导委员会是自行评估，还是委托给专业人员进行评估？评估的具体标准是什么？评估的效力是怎样的？如果评估后不同意，提请适用专门教育的机关如何处理……在制定具体规定的过程中，应当警惕 “劳动教养管理委员会”类似做法的复活。
二是关于专门学校的建设。从新法的规定来看，专门教育和专门学校是分级干预和矫治措施体系中的重点。但是，各地目前专门学校的建设不平衡、专门教育的发展不规范，缺乏明确、具体的顶层设计。这种情况下，国务院及有关部门应当尽快出台文件，制定专门学校发展规划，制定专门学校统一的办学标准、管理制度和考核评价等规范，保障专门教育符合其自身规律。
三是关于强制送专门学校的问题。新预防未成年人犯罪法对送专门学校的程序坚持了两条腿走路，一种是监护人、所在学校申请，另一种是教育行政部门会同公安机关决定。如何理解这种“会同决定”？是只能由教育行政部门主动提请公安机关会同决定，还是教育行政部门、公安机关任何一方都可以主动提请另一方会同决定？如果教育行政部门和公安机关意见不一致，如何处理？如果教育行政部门会同公安机关作出了决定，未成年人及其监护人提起行政复议或者行政诉讼，被复议或者被告一方是教育行政部门还是公安机关……这些问题都需要进一步研究，方能保障强制送专门学校程序的可操作性。
四是如何理解专门矫治教育。根据立法部门的解释，修订后的预防未成年人犯罪法改革完善了收容教养制度，不再使用“收容教养”的概念，建立“专门矫治教育”制度。从新法的规定来看，“收容教养”措施改为专门矫治教育后，由此产生的一系列问题，尚不够明确。比如，对于未成年人实施刑法规定的行为，因不满法定刑事责任年龄不予刑事处罚的，是一上来就直接考虑适用专门矫治教育，还是说先考虑适用矫治教育措施、专门教育措施，当其不足以预防未成年人犯罪时才考虑适用专门矫治教育？根据刑法修正案十一的规定，在必要的时候才依法进行专门矫治教育，如何理解这一 “必要的时候”？如何协调这两部法律对这个问题的理解？再比如，专门矫治教育的场所实行闭环管理，但什么是闭环管理，在法律上如何定性等等都是不明确的。通常来说，闭环管理是综合闭环系统形成的一种封闭管理方法，重要特征是非开放性，不与外界发生联系，自成一个循环体。如果按此理解，闭环管理会不会限制和剥夺人身自由？又比如，省级人民政府应当结合本地的实际情况，至少确定一所专门学校按照分校区、分班级等方式设置专门矫治教育的场所，这种分校区、分班级的方式能否及如何实现所谓的 “闭环管理”？在闭环管理中，公安机关、司法行政部门如何开展矫治工作？如果这些问题不解释清楚，很有可能导致实践中不知如何操作、无法执行。
五是是否会导致未达刑责未成年人案件程序倒流。根据新法第四十五条的规定，未成年人实施刑法规定的行为、因不满法定刑事责任年龄不予刑事处罚的，经专门教育指导委员会评估同意，教育行政部门会同公安机关可以决定对其进行专门矫治教育。如果在审查起诉阶段、审判阶段才发现犯罪嫌疑人、被告人不满法定刑事责任年龄且不予刑事处罚的，是否意味着人民检察院、人民法院需要将案件程序倒流给公安机关？公安机关接到倒流的案件后，如何将相关线索移送给教育行政部门？二者又如何会同决定？这些程序问题，法律也未予以明确。
六是如何加强预防未成年人犯罪工作的法律监督。从预防未成年人犯罪的角度来说，对严重不良行为的矫治是重中之重，相关措施的适用和执行主要是公安机关、教育行政部门。为了保障这些措施适用的准确性、公正性、及时性，防止矫治过程中侵害未成年人的合法权益，一方面需要赋予未成年人及其监护人救济权，另一方面更需要加强监督。人民检察院是我国的法律监督机关，在日臻成熟的未成年人检察业务中，一项重要工作就是加强未成年人犯罪预防。因此，在贯彻落实预防未成年人犯罪法的过程中，如何充分发挥检察机关的法律监督作用，是亟待破解的时代命题。
据“团中央权益部”微信公众号
另一方面，对篇章结构作出了重塑，进一步填补了我国未成年人偏常行为分级处遇体系存在的空白。同时，新法在若干关键问题上亟需研究出台配套规定。
一、新预防未成年人犯罪法的方向：教育矫治未成年人的偏常行为
预防犯罪的手段是多种的，主要包括惩罚制裁、教育矫治。刑法、治安管理处罚法立足惩罚和制裁。预防未成年人犯罪法立足教育矫治。这是预防未成年人犯罪法存在的价值和意义。
此次修订预防未成年人犯罪法，在进一步厘清与刑法、治安管理处罚法的关系与定位，相互衔接、协调的基础上，始终坚持着教育矫治的核心功用，方向是强化对未成年人不良行为、严重不良行为、犯罪行为的干预与矫治。
二、新预防未成年人犯罪法的思路框架：三级预防与分级处遇
未成年人的违法犯罪通常是一个由轻及重、不断恶化的过程。要预防未成年人犯罪，应当分级预防、及早干预。修订的预防未成年人犯罪法根据三级预防的逻辑，对篇章体例作出了重新设计。
所谓三级预防，就是一般预防、临界预防、再犯预防。一般预防，是指在未成年人出现偏常行为之前开展一系列提前预防的工作，避免他们出现偏常行为。临界预防，是指对于未成年人出现的一些尚未构成犯罪的偏常行为进行干预和矫治，避免发展为犯罪。再犯预防，是指未成年人出现犯罪行为后开展教育感化挽救工作，避免他们再次实施违法犯罪。
第一章总则，规定了预防未成年人犯罪的基础性、根本性问题，包括立法目的、工作原则、参与主体和职责、加强科学研究和表彰奖励措施等内容。
梳理相关规定，预防未成年人犯罪的工作原则包括：（1）教育和保护相结合；（2）分级预防、干预和矫治；（3）尊重未成年人人格尊严和保护未成年人合法权益；（4）综合治理；（5）内外并重。
预防未成年人犯罪工作的参与主体包括国家机关、人民团体、社会组织、企业事业单位、居民委员会、村民委员会、学校、家庭及未成年人等。国家机关预防未成年人犯罪工作中，一项核心职责是加强专门学校建设、发展专门教育。首先，专门教育的适用对象是有严重不良行为的未成年人。其次，专门教育具有双重属性，一方面属于国民教育体系，是一项具有自身规律的教育制度，另一方面属于未成年人保护处分措施体系，是一项带有强制性的矫治制度。最后，规定若干重要保障措施，即纳入经济社会发展规划，成立专门教育指导委员会，根据需要合理设置专门学校，授权国务院制定专门学校建设和专门教育的具体办法等。
第二章预防犯罪的教育，围绕有关各方在一般预防工作中的职责展开。首先，国家、社会、学校和家庭都应当开展预防犯罪教育，增强未成年人防范违法犯罪的意识和能力。其次，父母或者其他监护人是预防未成年人犯罪的第一责任主体，应当依法全面履行监护职责，培养未成年人的良好品行，及时进行教育、引导和劝诫。再次，学校是预防未成年人犯罪的主阵地，在开展针对性的预防犯罪教育、法治教育、心理健康教育、建立学生欺凌防控制度、引入驻校社工、家校联系配合、工作效果考核等方面都应当采取具体措施。最后，人民政府及有关部门、司法机关、群团组织、村委居委、校外活动场所、职业培训机构及用人单位等应当采取措施，开展预防未成年人犯罪的宣传教育活动。
第三章对不良行为的干预，围绕三个核心问题展开，一是如何界定不良行为，二是家社校如何干预不良行为，三是对常见的不良行为如何开展干预。首先，不良行为是未成年人实施的不利于自身身心健康、但是尚不具有社会危害性的行为。其次，对于不良行为的干预由家庭、社区和学校基于各自职责开展，监护人基于监护职责对未成年人的不良行为进行管教，社区发现未成年人有不良行为的予以制止并督促监护人履职，学校基于教育职责对未成年人学生的不良行为可以适用六种管理教育措施。最后，对于旷课、逃学、夜不归宿、离家出走等这些较为常见的情形，规定了学校、家庭、公安机关及有关单位的具体干预职责。
第四章对严重不良行为的矫治，围绕三个核心问题展开，一是如何界定严重不良行为，二是如何设计一套强度不断升级的矫治措施体系，三是矫治措施的适用程序和执行。首先，基于与治安管理处罚法、刑法相衔接、相协调的考虑，严重不良行为是未成年人实施的危害社会的行为，包括两类：一类是违反治安管理的行为，另一类是触犯刑法但因未达刑事责任年龄不予刑事处罚的行为。其次，对严重不良矫治的措施包括三类，第一类是九种矫治教育措施，第二类专门教育措施，第三类是专门矫治教育措施，三类措施的矫治强度不断升级。最后，矫治教育措施的适用由公安机关决定，专门教育措施的适用分为申请审批入学、强制入学两种情形，专门矫治教育的适用仅限于触犯刑法但未达刑事责任年龄不予刑事处罚的行为。
第五章对重新犯罪的预防，主要是围绕如何更好地帮助和促进犯罪的未成年人回归社会而展开。在与刑事诉讼法、社区矫正法、监狱法相衔接、协调的基础上，规定了如下措施：办案中加强法治教育，进一步规范社会调查和心理测评制度，确立合适保证人制度和社会观护制度，强化分别关押、管理和教育及社区矫正，保障未成年服刑人员的义务教育、法治教育和促进其接受职业技术教育，落实刑满释放和接受社区矫正的未成年人的安置帮教措施，未成年人适用有关措施和犯罪记录封存制度，人民检察院对重新犯罪预防工作实行法律监督。
第六章法律责任，对有关各方违反本法规定、没有履行相应义务所面临的法律后果作出了规定。
第七章附则对新法的实施日期作出了规定。
三、新预防未成年人犯罪法的展望：问题与挑战
此次修订对预防未成年人犯罪体系进行了整体设计、系统调整，但仍然有一些关键问题尚不够明确具体，亟需在新法生效前进一步加强研究论证，尽快出台保障新法得以正确贯彻落实执行的具体规定。
一是关于专门教育指导委员会的运行。专门教育指导委员会是法律根据中央文件的精神新增的一项制度。下一步，需要出台文件明确专门教育指导委员会的组成、运行和职能。专门教育指导委员会是由多部门、多人员组成的非正式机构，不是行政主体，不享有行政职能，也不能作出具体行政行为，其职能在于协调专门学校建设中的重大事项、指导专门教育符合正确的办学方向。对此，结合新法的规定，应当着重关注一个核心问题，如何理解专门教育指导委员会的评估同意？换言之，专门教育指导委员会是自行评估，还是委托给专业人员进行评估？评估的具体标准是什么？评估的效力是怎样的？如果评估后不同意，提请适用专门教育的机关如何处理……在制定具体规定的过程中，应当警惕 “劳动教养管理委员会”类似做法的复活。
二是关于专门学校的建设。从新法的规定来看，专门教育和专门学校是分级干预和矫治措施体系中的重点。但是，各地目前专门学校的建设不平衡、专门教育的发展不规范，缺乏明确、具体的顶层设计。这种情况下，国务院及有关部门应当尽快出台文件，制定专门学校发展规划，制定专门学校统一的办学标准、管理制度和考核评价等规范，保障专门教育符合其自身规律。
三是关于强制送专门学校的问题。新预防未成年人犯罪法对送专门学校的程序坚持了两条腿走路，一种是监护人、所在学校申请，另一种是教育行政部门会同公安机关决定。如何理解这种“会同决定”？是只能由教育行政部门主动提请公安机关会同决定，还是教育行政部门、公安机关任何一方都可以主动提请另一方会同决定？如果教育行政部门和公安机关意见不一致，如何处理？如果教育行政部门会同公安机关作出了决定，未成年人及其监护人提起行政复议或者行政诉讼，被复议或者被告一方是教育行政部门还是公安机关……这些问题都需要进一步研究，方能保障强制送专门学校程序的可操作性。
四是如何理解专门矫治教育。根据立法部门的解释，修订后的预防未成年人犯罪法改革完善了收容教养制度，不再使用“收容教养”的概念，建立“专门矫治教育”制度。从新法的规定来看，“收容教养”措施改为专门矫治教育后，由此产生的一系列问题，尚不够明确。比如，对于未成年人实施刑法规定的行为，因不满法定刑事责任年龄不予刑事处罚的，是一上来就直接考虑适用专门矫治教育，还是说先考虑适用矫治教育措施、专门教育措施，当其不足以预防未成年人犯罪时才考虑适用专门矫治教育？根据刑法修正案十一的规定，在必要的时候才依法进行专门矫治教育，如何理解这一 “必要的时候”？如何协调这两部法律对这个问题的理解？再比如，专门矫治教育的场所实行闭环管理，但什么是闭环管理，在法律上如何定性等等都是不明确的。通常来说，闭环管理是综合闭环系统形成的一种封闭管理方法，重要特征是非开放性，不与外界发生联系，自成一个循环体。如果按此理解，闭环管理会不会限制和剥夺人身自由？又比如，省级人民政府应当结合本地的实际情况，至少确定一所专门学校按照分校区、分班级等方式设置专门矫治教育的场所，这种分校区、分班级的方式能否及如何实现所谓的 “闭环管理”？在闭环管理中，公安机关、司法行政部门如何开展矫治工作？如果这些问题不解释清楚，很有可能导致实践中不知如何操作、无法执行。
五是是否会导致未达刑责未成年人案件程序倒流。根据新法第四十五条的规定，未成年人实施刑法规定的行为、因不满法定刑事责任年龄不予刑事处罚的，经专门教育指导委员会评估同意，教育行政部门会同公安机关可以决定对其进行专门矫治教育。如果在审查起诉阶段、审判阶段才发现犯罪嫌疑人、被告人不满法定刑事责任年龄且不予刑事处罚的，是否意味着人民检察院、人民法院需要将案件程序倒流给公安机关？公安机关接到倒流的案件后，如何将相关线索移送给教育行政部门？二者又如何会同决定？这些程序问题，法律也未予以明确。
六是如何加强预防未成年人犯罪工作的法律监督。从预防未成年人犯罪的角度来说，对严重不良行为的矫治是重中之重，相关措施的适用和执行主要是公安机关、教育行政部门。为了保障这些措施适用的准确性、公正性、及时性，防止矫治过程中侵害未成年人的合法权益，一方面需要赋予未成年人及其监护人救济权，另一方面更需要加强监督。人民检察院是我国的法律监督机关，在日臻成熟的未成年人检察业务中，一项重要工作就是加强未成年人犯罪预防。因此，在贯彻落实预防未成年人犯罪法的过程中，如何充分发挥检察机关的法律监督作用，是亟待破解的时代命题。
据“团中央权益部”微信公众号